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    如何篩選優質的PPP項目

    作者:王暄文 發布于:2018-09-21 18:03:35 來源:PPP知乎

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      作者簡介:
      王暄文,上海銀坤投資有限公司,咨詢二部總監,在PPP項目管理、并購重組、法律實務方面具有豐富經驗。


      2018年8月14日,國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于印發全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》(國辦發〔2018〕79號),指出:堅決糾正一些地方政府不守信用承諾、新官不理舊賬等現象。(發展改革委、司法部牽頭,各地區負責)。主要措施中強調“2018年底前制定出臺基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例。(司法部、發展改革委、財政部負責)”。


      那么,在日趨規范的PPP行業市場如何降低項目的不確定性,使項目在全生命周期內穩健運行便成為值得研究的問題——如何篩選優質的PPP項目。本文從以下4點做簡要分析,供大家探討。


      1
      清晰概念環境


      PPP模式起源于英國,并迅速在全球范圍內得到大范圍的推廣和應用。1992年,英國保守黨領袖約翰梅爾提出PFI項目(PrivateFinanceInitiative),是歷史上第一個旨在推廣PPP模式的系統性規劃。


      縱觀PPP模式在我國30余年的發展歷程,從早期對西方模式的亦步亦趨,到逐步獨立自主創新發展至今,我國走出了一條獨具特色的PPP之路。


      ? 1.1 大陸法系國家的特點


      在我國大陸境內投資,首先要弄清法律環境。我國的法律傳統是大陸法系,實行法典化;法律規范的抽象化、概括化;強調制定法的權威,一般不承認法官的造法功能。


      通過大陸法系和英美法系的對比,在大陸法系環境下,制定法中對事務的描述在宏觀上決定其性質,過往的成例一般很難左右當下的情況。


      我國在概念上對一件事務進行定義后,其性質也隨之確定,在執行層面可以簡單劃分為“可行”與“不可行”,而這種“可行”與“不可行”會隨著社會發展的需要而相互轉化。例如,《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號),規范國有金融企業參與PPP項目融資行為,確保項目資本金來源合法合規。PPP項目資本金來源不會因“明股實債”等形勢的不同而發生性質上的變化,究其根本,“明股實債”雖然是雙方當事人之間的約定,但是其目的與資本金制度的定義和初衷不符,因此必然被禁止。


      ?1.2 PPP的特點


      篩選優質的PPP項目要在充份理解概念的前提下選擇符合概念的項目。縱觀現行的文件,效力位階層面尚無PPP法,指導PPP操作的均為規范性文件,其效力遠不及法律、行政法規。同時,財政部與國家發展改革委員會對PPP定義也存在差異,因此,在理解PPP時抓住特征非常重要:


      政府負有提供義務。政府和社會資本合作顧名思義,是政府讓渡自身擁有的資源與社會資本合作,且該資源的良好運用是政府對社會公眾的義務。


      公共需求量大,投資金額高,技術可靠。政府讓渡的資源事宜市場化運作。


      收費容易。符合項目所在地經濟發展水平,不存在重復建設。


      正確合理的風險分擔。“正確”非常重要,不以通過承擔本不應該承擔、無法承擔的風險獲取高額回報。


      明確的項目產出。項目邊界明晰,建設、運營內容明確。


      支付與績效關聯。這條表達兩層含義:第一,沒有達到考核標準,政府不存在支付義務;只要達到考核標準,就應當支付約定款項。第二,守約方有權要求違約方承擔損失。


      2
      尊重專業機構人員的分析


      專業機構較政府與社會資本的優勢在于接觸項目的范圍更廣,可以快速學習,不同咨詢團隊有時間深入研究特定領域,相互彌補。


      ? 2.1 合理、合法的分析


      專業機構提供專業技術服務,在滿足項目本身和參與方合理訴求基礎上,滿足法律政策規定。合理,要求PPP項目符合地區發展的現實需要,財政支持可行,經濟技術指標可行,總體傾向財務投資的可行。合法,要求符合PPP特征,不存在禁止項。


      這里舉一個例子來說明合理性要求:


      新能源乘用車。新能源乘用車市場已從導入期邁向快速成長期。一是市場增長動力開始從政策推動轉向市場拉動,私人消費者已成為新能源汽車消費主體。據乘聯會數據,2017年中國新能源乘用車共銷售56萬輛,其中純電動乘用車45萬輛,插電式混合動力乘用車11萬輛,私人購買新能源汽車的比例已經超過50%。二是產品技術水平邁上新臺階,比亞迪、吉利、上汽等企業大量換代新產品陸續上市,新產品品質大幅提升,續駛里程已邁過300km門檻,售價也進一步下降,逐漸涌現一批優質產品。三是行業優勝劣汰加速,優秀企業將脫穎而出。但是,新能源客車面臨著補貼退坡、技術提升、商業模式等問題,亟須政府、行業和企業共同解決,進一步推動市場增長。部分地區因受到政策文件影響,大規模建設新能源乘用車充電樁,并將其作為PPP項目進行實施。那么,在我國北方地區此類PPP項目是否具有合理性呢?答案可能是否定的。充電樁面對的使用者不局限于機動車,還有電瓶車等。我國北方冬季氣溫普遍在0度以下,但我國動力電池在基礎研發、前沿技術研發、生產制造管理、質量管理體系等方面,與國際先進水平相比仍存在不小差距。這導致電池在0度以下啟動是一個問題,普通的北方消費者一般很少購買電瓶車。而機動車方面,未來短期汽油仍是主要的能源市場。因此,在北方超前實施含有充電樁的PPP項目就不甚合理。


      篩選PPP項目根據規劃抽象程度不同,可分為廣義和狹義兩種。廣義的篩選是指根據地區實際需要,處理亟待解決的問題,制定PPP項目計劃。狹義的篩選是指在既定的PPP項目計劃名單中,甄別具備操作性,且具有良好社會效益和經濟效益的項目。通常,篩選PPP項目是指狹義篩選。


      在廣義篩選中,專業機構的工作人員不乏規劃、設計出身,有能力對數據進行系統分析,從中立的角度看待地區發展,PPP項目發起者——政府、社會資本等——應當聽取專業咨詢機構的建議。


      在狹義篩選中,專業機構的資深咨詢團隊更關注既定項目的結構、模式、風險分配、合同體系等是否合理,幫助政府和潛在社會資本方優化項目內容。


      ?2.2 制度構架的合法創新


      常規PPP模式有BOT,ROT,TOT等,又因是否包含設計、融資、擁有等要素的不同有諸多衍生體。每一個項目都有符合自身特點的模式,專業機構的咨詢人員會結合實際情況設計項目結構。


      提示,選擇專業機構可參考以下特征:


      專業機構之所以稱為專業機構,就在于其專業性能夠為PPP項目參與方提供專業建議。因此,專業度是考量一個機構是否稱職的核心要素。


      專業機構有PPP業績,從業人員具有良好的職業素養。


      前沿環境的駕馭能力。政策變動是常態,如何理解政策使得項目合規落地非常關鍵。


      3
      重視物有所值評價的作用


      PPP模式可以用來做政府建設,但是并不是所有的政府建設都要使用PPP模式。對項目建設的方式,一定要根據項目本身的情況量身定制,不要迷信PPP。


      根據《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)的規定:“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要‘強制’應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,要‘強制’實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式,注重項目運營,提高公共服務質量。”


      在項目前期論證階段,決定是否使用PPP模式時應當充份發揮物有所值評價的作用,視定性評價和定量評價結果優劣而定。


      延伸討論,現階段國家僅鼓勵在有條件的情況下開展定量評價,亦即定量評價缺乏統一衡量標準,且《關于印發〈PPP物有所值評價指引(試行)〉的通知》(財金〔2015〕167號)業已失效,呼吁國家盡快出臺新標準,行業領軍機構存進標準統一。


      4
      善于使用統計數據


      ?4.1 利用大數據分析PPP行業


      目前,因為缺乏數據指導,PPP項目投資仍然存在諸如地區偏好不明、信息不對等、結構不清晰、方向不明確等問題。因此,時刻了解PPP項目成交動態十分重要。以下數據供參考:


      根據財政部PPP中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫《2018年第2期季報(總第11期)》數據顯示,二季度各地新增項目數前三位是山西、廣東、山東(含青島),分別為92個、86個、84個,合計占管理庫新增項目總數的79.6%;二季度新增投資額前三位是浙江、湖北、廣東,分別為1193億元、1035億元和810億元,合計占管理庫新增總投資額的69.8%,如圖1和圖2。


      按累計項目數排序,管理庫前三位是山東(含青島)、河南、湖南,分別為693個、580個、497個,合計占入庫項目總數的22.8%。按累計投資額排序,管理庫前三位是貴州、湖南、浙江,分別為10040億元、8058億元、7704億元,合計占入庫項目總投資額的21.6%。各地方2018年一季度與二季度的管理庫項目數、投資額對比情況分別如圖3和圖4。


      二季度管理庫新增項目數前三位是市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸,分別為212個、67個、33個,如圖5。


      二季度新增投資額前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護,分別為2020億元、886億元、754億元,合計占管理庫新增總投資額的84.1%,如圖6。


      管理庫內各行業PPP累計項目數如圖7,前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護,合計占管理庫項目總數的62.1%。


      管理庫內各行業PPP累計投資額如圖8,前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發,合計占管理庫總投資額的72.6%。


      4.2 滿足當地財政承受能力


      PPP項目要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。投資某地區PPP項目時,可要求地方政府和社會資本合作中心公開財政承受能力數據。


      需要特別說明的是政府性基金預算的支出類別:
      科學技術支出。
      文化體育與傳媒支出。
      社會保障和就業支出。
      節能環保支出。
      城鄉社區支出。
      農林水支出。
      交通運輸支出。
      資源勘探信息等支出。
      商業服務業等支出。
      金融支出。
      其他支出。
      轉移性支出。
      債務還本支出。
      債務付息支出。
      債務發行費用支出。


      由于部分地區確實存在發展的迫切須要,而10%的紅線逐漸不能滿足地方發展剛需。于是,政府性基金預算成為一條出路。支撐文件有《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號),“對于政府性基金預算,可在符合政策方向和相關規定的前提下,統籌用于支持PPP項目”;《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》(財金函〔2017〕85號),“且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目”。


      然而,政府性基金預算以收定支的特性使得該項支出具有不確定性風險,與“平滑政府財政支出”的初衷不能完全相容。因此,使用時要特別注意,即在投資前應當明確地方政府對所投PPP項目是否已經建立相應的政府性基金。同時,根據以往經驗,政府性基金預算的使用量最好控制在過去五年平均增長率的20%~30%以內。


      綜上所述,本文從清晰概念環境、尊重專業機構人員的分析、重視物有所值評價的作用和善于使用統計數據4個方面進行簡單梳理,希望能夠幫助各參與方甄選優質的PPP項目,使更多項目能夠落地,減少機會成本。

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