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    規范嚴管新時代 PPP績效考核再認識

    作者:朱靜 發布于:2018-10-09 08:43:55 來源:PPP知乎

      作者:朱靜 江蘇義行律師事務所


      2014年下半年以來,PPP在中國已經走過了四年的發展歷程,一萬三千多個項目,十一萬多億的投資,是這幾年PPP模式突飛猛進發展,健康規范發展的有力見證。據統計,這一萬三千多個項目,落地率已超過30%以上,其中,有的省市PPP項目落地率及投資額均已實現了“雙過半”。那么眾多落地的PPP項目進入建設期后,作為政府方首先面臨的就是“建設期績效考核”,因為這是政府“按效付費”的依據,項目公司必須接受的監管之一也包括績效考核。從國發(2015)42號文,到財金76、113到90號文、92號文等規范性文件,無不在強調“按效付費”的必要性和重要性。


      但是,“績效考核”不單單是一個詞,一句話、一種說法,它更是一個專業一個學科,就像財務、工程、法律一樣,這對很多人來說還是陌生的。隨之而來的,在PPP項目實施方案和合同里我們經常看到千篇一律的績效考核辦法,完全雷同相互照抄的績效考核手冊,毫無科學依據的考核指標及權重設計。基于這樣的考核方法,實行績效考核時,誰考核?考核誰?考核什么?如何考核?指標權重如何設?考核的結果如何應用?這些現實的問題可能造成的后果就是無法考核或形同虛設、走過場式的考核。這樣顯然就偏離了“提高公共服務的質量和效率”這一PPP項目績效考核機制最終目的”。


      但是,我們也看到,隨著對PPP項目規范管理的推進,尤其是財金(2017)92號文的出臺,提出“將考核結果與不低于30%的建設成本掛鉤”作為新項目入庫的條件之一;《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54)提出要“落實中長期財政規劃和年度預算安排,加強項目績效考核,落實按效付費機制,強化激勵約束效果,確保公共服務安全、穩定、高效供給”;“加強運行情況監測。及時更新PPP項目開發目錄、財政支出責任、項目采購、項目公司設立、融資到位、建設進度、績效產出、預算執行等信息,實時監測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務狀況,強化風險預警與早期防控”。PPP項目的績效考核迅速成為了“PPP圈內”大家不斷熱議的最為重要的話題,更是引起越來越多的政府和社會資本方及各專業機構和人士的高度重視。我們也欣喜地看到,隨著這類規范性文件的出臺,無論從PPP項目實施方案還是PPP項目合同,對有關績效考核的設計和約定都在悄然發生著變化。


      從早期落地的PPP項目“績效考核”章節和內容的缺失,或者僅對運營期一定比例的考核,到現如今的不僅對運營期成本和收入全部的考核,而且對建設成本考核部分不低于30%;從規定建設、運營的考核,到對項目前期項立項、設計,到后期的項目移交的全生命周期績效考核;從考核內容和方法的簡單粗放且不可操作,到現在的考核方法、細則、指標逐步完善、科學、可操作;從當初多數人對績效考核的輕視和不在乎,到如今無論項目合作的雙方,還是提供咨詢服務的各方,都在積極關注績效考核的話題,無疑,這是中國式PPP良性發展的效果所在。


      但說到底績效考核是一個“技術活”,有著很高的“含金量”,由于目前我國尚未形成系統的、對PPP項目全生命周期的績效評價規范,尚未出臺PPP績效評價頂層設計,也沒有就PPP績效評價的原則、對象、組織實施、共性指標、監督管理、結果運用等方面制定相應的辦法和實施細則。因此,如何設計科系、合理、可操作又符合項目實際情況的績效考核體系仍是擺在我們面前的一個難題。


      就我國地方目前所采用的 PPP項目考核的總體情況而言:縱觀各地的所謂 PPP項目考核,這些考核大多還是基于合同履行所進行的技術性質的考核與評價,而基于監督、管理和旨在促進項目可持續發展的治理型考核并不多見。存在的共性問題是:


      考核目的不清。偏離了“提高公共服務的質量和效率”這一PPP績效考核機制的最終目的。評價體系“碎片化”。PPP績效評價的主體、對象、階段、指標體系不能完整地反應PPP的全貌,系統性不足。考核體系不注意全面,在考核指標設計或權重上過于片面,如將社會資本的日常工作數量等指標作為績效考核的重點。輕視合同對績效考核的約定。PPP項目合同中關于績效考核的約定千篇一律,流于形式,績效考核的內容沒有價值,相當一部分PPP項目合同沒有績效考核的約定,即使示范項目中也有小部分績效考核約定不完整。考核方法單一。目前的PPP項目績效考核機制,大多數都僅僅采用相當于KPI相似的考核方法,不同性質的項目都是一種方法,相互照搬照抄。考核過程流于形式。PPP項目一般由項目公司主導甚至全權負責項目的建設和運營,政府方只能對照實施方案或PPP合同中約定的考核標準,如果沒有順暢的監督和反饋機制,最終考核就是形式。考核評價機構能力亟須完善。PPP項目的專業性和復雜性對開展PPP績效評價機構(無論指政府方自己組織評價還是委托第三方專業機構)能力都提出了更高的要求。如果按照原來的“慣性”思維和方法,很可能“以偏概全”。


      針對績效考核周期長、頻次高、專業雜、溝通難、維度多、分析弱、分散化、監測難等特點也是難點,筆者建議:


      一、用全面發展的眼光來看待PPP項目績效管理。積極探索包括:基于財政資金管理的績效管理,基于PPP項目合同績效目標的績效管理,基于PPP項目公共服務政府監管的績效管理,基于PPP項目公共服務價值和效率的績效管理,基于PPP項目合作關系的績效管理等多維度、多層次的績效管理。


      二、以產出管理為導向來推進PPP項目績效管理。堅持“以監督為基礎,以激勵為核心”及動態管理和協商性為原則,在績效考核體系結構設計時,始終把PPP項目產出績效作為PPP項目的核心,并以此設置有效的績效管理機制。


      三、以風險管理為重心來夯實PPP項目績效管理。堅持“風險共擔”和“風險分擔”相結合的模式,以合作關系為紐帶,處理好市場等外部風險造成的績效不達標問題,避免因績效考核給項目帶來的風險增加甚至影響項目的正常實施。


      四、以項目合同為基準來支撐PPP項目績效管理。PPP項目全生命周期始終體現契約精神,合同雙方應共同協商約定績效考核方案,對項目的績效目標實現程度、預算管理、資金使用、公共服務質量公眾滿意度等評價標準和指標達成一致,形成合意。雙方根據合同約定績效考核相關指標和指標體系,共同監測數量指標、質量指標、效益指標、成本指標等。


      五、以指標體系為核心來構建PPP績效管理體系。由于PPP項目實施主體的多樣性,帶來行業差異、考核對象差異等,不同類型的項目考核指標存在較大差異,應該設計一個兼具共性指標和個性化指標的綜合評價指標體系。同時對PPP項目建設期考核指標的設定而言,不能與傳統工程項目一樣僅有質量、進度、安全等幾個方面的考核,還需要增加資金監管、項目管理、產出說明、滿意度評價、合同管理、信息管理等其他指標。


      六、以第三方機構為主體來參與PPP項目績效管理。鑒于績效考核和評價的專業性、復雜性,以及溝通過程復雜,考核程序繁瑣等因素,未來委托第三評價機構實施績效考核顯然應是一種趨勢。該專業績效評價機構可由政府與項目公司雙方共同聘請,并根據雙方約定的對公共產品服務的數量、質量等標準和科學的指標體系開展評價。


      PPP項目考核體系的設計和運行涉及到諸多的利益相關方,它的科學、健康和可持續運行直接關系到政府、社會資本和社會公眾彼此間的相互關系,尤其是對將“績效考核與政府付費掛鉤”的政府方而言,不能將本應貫穿項目全生命周期的績效考核工作“簡而化之”甚至“忽略不計”,也不能對如此有科學理論依據的績效評估工作“不懂裝懂”。應積極踐行習近平總書記強調的:要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。以真正實現對PPP項目的科學管理、有效管理,真正實現PPP項目推行的“初心”。

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